LA FRUSTRADA CONSTITUCIÓN EUROPEA
El Tratado de Niza de 26 de Febrero de 2001 entró en vigor el 1
de Febrero de 2003 y modificó el Tratado de la UE, los tratados constitutivos
de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos[1]. Su finalidad era llevar a término el proceso iniciado por el Tratado
de Ámsterdam con el fin de preparar las instituciones de la UE para funcionar
después de la ampliación a los países del Este. Introdujo importantes
modificaciones en cuanto a la composición y funcionamiento de las instituciones
y órganos de la Unión, sistema jurisdiccional, mayorías cualificadas,
cooperaciones reforzadas, derechos fundamentales, seguridad y defensa,
cooperación judicial penal y tratado CECA.
Así, se estableció el voto ponderado, las
mayorías cualificadas y los sistemas de bloqueo, ya que el voto se basó en los
factores de población y territorio; se realizó una nueva composición de la
Comisión y designación de su Presidente; y se fijaron las atribuciones del
TJCE, en cuanto a los recursos prejudiciales e interpretación del Derecho
Comunitario, y del TPI, en cuanto juez común para recursos directos,
previéndose la creación de Salas especializadas.
Se modificó también el régimen de la unanimidad
en la toma de decisiones, ya que 27 disposiciones pasaron a votarse por
mayorías cualificadas y varias por el sistema de codecisión. No obstante cada
Estado puede exigir unanimidad en algunos asuntos; así España lo exige en el
tema de fondos estructurales.
El Consejo Europeo de Niza adoptó una declaración
relativa al futuro de la Unión, haciendo un llamamiento a un debate profundo
sobre la delimitación de las competencias entre la Unión y los Estados
miembros, sobre la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
sobre la simplificación de los Tratados y sobre la función de los Parlamentos
nacionales.
La Comisión Europea elaboró en Julio de 2001 un
Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea y presentó al Consejo Europeo de
Laeken un Plan de Acción para la simplificación del Derecho Comunitario.
La Declaración de Laeken de 15 de
Diciembre de 2001 analizó el futuro y la ampliación de la Unión Europea y abogó
por la unificación y refundición de los cuatro Tratados. A tal fin el Consejo
convocó una Convención[2] que examinase el futuro desarrollo de la Unión e investigase las
distintas respuestas posibles.
Con fecha 18 de Julio de 2003 la Convención
Europea presentó al Consejo el Proyecto de Tratado por el que se instituía una
Constitución para Europa, iniciándose los trabajos de la Conferencia
Intergubernamental (CIG) el 4 de Octubre de 2003. Tras arduas negociaciones,
los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea
alcanzaron un acuerdo político en el Consejo de Bruselas el día 18 de Junio de
2004 sobre el Proyecto del Tratado, aprobándose las Declaraciones Anexas al
Acta final el 12 de Octubre de 2004.
Mientras, el 16 de Abril de 2003 se produjo la
quinta ampliación de la Unión Europea mediante la adhesión de diez nuevos
países[3], cuya entrada se hizo efectiva el día 1 de Mayo de 2004. Otros cuatro
Estados aspiraban a entrar en los próximos años[4].
A pesar de las dificultades y divergencias en las
cuestiones institucionales y de la excepción al consenso planteada por Polonia
(que solicitaba que el Preámbulo hiciera mención expresa al Cristianismo), el
Consejo Europeo de Bruselas de 18 de Junio de 2004 aprobó el Tratado
Constitucional de la Unión Europea realizado por la Conferencia
Intergubernamental sobre la base de los trabajos de la Convención Europea. La Constitución
Europea, según palabras del Consejo, representaba un avance histórico en el
proceso de integración y de cooperación en Europa, estableciendo un marco
eficaz, democrático y transparente para la evolución futura de la Unión. Por
concluir el proceso que comenzó con el Tratado de Roma, su firma se produjo en
un Consejo Extraordinario que se celebró en esta ciudad el 29 de Octubre de
2004, y a partir del cual debería ser ratificado por los Estados miembros.
Se trataba de la primera Constitución supranacional
de Europa y era uno de los principales logros en el proceso de construcción
europea que entraría en vigor el 1 de Noviembre de 2006[5].
El Tratado se dividía en cuatro partes, dos anexos
y protocolos:
Parte I:
relativa a los objetivos, valores y disposiciones institucionales básicas, así
como al reparto de competencias entre la Unión y los Estados miembros. Abordaba
el procedimiento de toma de decisiones, los símbolos, la ciudadanía, la vida
democrática y las finanzas de la Unión.
Parte II: contenía
la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de Diciembre de
2000, con modificaciones en su preámbulo y en las disposiciones finales
relativas al ámbito de aplicación y a la interpretación de su contenido.
Parte III:
reproducía el Tratado de la Comunidad Europea y el Tratado de la Unión Europea,
refiriéndose a las bases jurídicas de las políticas comunes y a las
disposiciones sobre el funcionamiento de la Unión.
Parte IV:
comprendía las disposiciones generales y finales relativas a la sucesión y
continuidad jurídica entre las actuales Comunidad y Unión Europeas y la nueva
Unión Europea, a la aplicación territorial, a los procedimientos de revisión y
a la ratificación y entrada en vigor.
Anexo I: contenía
la lista de productos objeto de la política agrícola común.
Anexo II:
relacionaba los países y territorios de ultramar.
Protocolos anexos: eran
36, de los que 28 reproducían protocolos ya existentes, algunos de los cuales
han variado, y 8 de nueva creación (disposiciones transitorias, eurogrupo,
modificaciones del Tratado Euratom, cooperación en materia de defensa, adhesión
al Convenio Europeo de Derechos Humanos, actas de adhesión anteriores, acta de
adhesión de 2003 y tratados modificativos).
El Tratado Constitucional de la Unión Europea era
un tratado internacional con características propias de texto constitucional.
Sus novedades más importantes eran la simplificación y la eficacia.
Se refundía
en un solo texto los actuales tratados, sistematizándose sus principales
disposiciones, actualizándose las instituciones e incluyéndose nuevos preceptos
de gran contenido político.
Dentro de los aspectos que contenía esta
Constitución estaba el ámbito de la cooperación judicial y policial en
materia penal, basado en el reconocimiento mutuo de las Sentencias y
resoluciones judiciales y en la aproximación de la legislación y de las
disposiciones reglamentarias de los Estados miembros en el ámbito de la
definición de infracciones penales y sanciones en cuestiones delictivas
especialmente graves que tuviesen una dimensión transfronteriza. Se desarrollaba
la Europol para apoyar e intensificar la actuación de las autoridades
policiales y de los demás servicios con funciones coercitivas de los Estados
miembros. Y, como novedad, se introducía la figura del Fiscal Europeo, creada a
partir de Eurojust, como máximo garante de la protección de los intereses
financieros de la Unión.
La Constitución Europea garantizaba el respecto
de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de
Derecho, los Derechos Humanos, el pluralismo, la no discriminación, la
tolerancia, la justicia y la solidaridad, y solo los Estados que respetasen
estos valores podían adherirse a la Unión Europea.
La libre circulación de personas, bienes,
servicios y capitales, así como la libertad de establecimiento y la ausencia de
discriminación, constituían libertades fundamentales reconocidas en el
Tratado.
Toda persona que ostentase la nacionalidad de un
Estado miembro era ciudadano de la Unión. Esta ciudadanía europea no
sustituía a la nacional, sino que la complementaba, confiriéndole el derecho a
circular y residir libremente en todo el territorio de la Unión, el derecho de
sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, el derecho a
la protección consular y diplomática en terceros países, el derecho a formular
peticiones al Parlamento Europeo, el derecho a recurrir al Defensor del Pueblo
Europeo, el derecho a dirigirse a las instituciones y a los organismos
consultivos europeos en la lengua propia y el derecho a recibir contestación en
esa misma lengua.
La Carta de los Derechos Fundamentales garantizaba
el respeto de la dignidad humana, del derecho a la vida, la prohibición de la
tortura y de las penas o tratos inhumanos o degradantes, el derecho a la
libertad y a la seguridad, el respeto de la vida privada y familiar, la
libertad de pensamiento, de conciencia y de religión, la libertad de expresión
y de información, el derecho a la educación, la libertad de empresa, el derecho
a la propiedad, la igualdad ante la ley, el respeto de la diversidad cultural,
religiosa y lingüística, la igualdad entre hombres y mujeres, la integración de
las personas discapacitadas, el derecho a la tutela judicial y a un juez
imparcial, la presunción de inocencia y el derecho de defensa.
En caso de que un Estado miembro fuese víctima de
un ataque terrorista o de una catástrofe natural o de origen humano, la Unión y
sus Estados miembros actuarían de forma solidaria, con medios militares si fuere
necesario, para prestarle ayuda.
Pero se produjo lo que se temía: la Constitución
Europea se frustró, quizás para siempre, dado el desacuerdo de los países para
un acuerdo que requería ser unánime. Por un lado, estaba la última ampliación
y, por otro, las reticencias de algunos miembros, pero, sobre todo, la
pretensión de someter un texto constitucional excesivamente técnico a
referéndum.
Así, diversos países (Alemania, Austria, Bélgica,
Chipre, Eslovenia, Eslovaquia, Grecia, Hungría, Italia, Letonia, Lituania y
Malta) optaron por aprobar la Constitución Europea por vía parlamentaria y
otros por la vía del referéndum: España y Luxemburgo consiguieron la
aprobación, pero Francia y Holanda la rechazaron, por lo que los demás países
aplazaron sus respectivas consultas populares y la Constitución Europea se
guardó para mejor ocasión.
España celebró referéndum el 20-02-2005
con una participación del 42,32% y un resultado favorable del 76,73%.
Francia celebró referéndum el 29-05-2005
con una participación del 69,34% y un resultado negativo del 54,68%.
Holanda celebró el referéndum el
01-06-2005 con una participación del 63,30% y un resultado negativo del 61,50%.
Luxemburgo celebró referéndum el
10-07-2005 con un resultado positivo del 56,52%.
Luis M. Garrido.
Abogado.
[2] La Convención fue presidida por Giscard d´Estaing y estaba
compuesta por 15 representantes de los Jefes de Estado o de Gobierno (uno por
cada Estado miembro), 30 miembros de los Parlamentos nacionales (dos por cada
Estado miembro), 16 miembros del Parlamento Europeo y 2 representantes de la
Comisión. Igualmente participaron en las mismas condiciones los países
candidatos a la adhesión, pero sin posibilidad de impedir el consenso entre los
Estados miembros. También se invitó a 3 observadores del CES, a 3 de
interlocutores sociales europeos, a 6 del Comité de las Regiones y al Defensor
del Pueblo. La Convención inició sus trabajos el 28 de Febrero de 2002 y el 28
de Octubre presentó un Anteproyecto de Tratado.
[3] Chipre, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia,
República Eslovaca, República Checa y Eslovenia.
[4] Bulgaria y Rumanía firmaron el Tratado de Adhesión el 26 de Abril
de 2005 y su entrada se produjo en Enero de 2007. Croacia y Turquía tienen el
acceso más complicado. El primero por su falta de colaboración con el Tribunal
Penal Internacional de La Haya en cuanto a la entrega de criminales de guerra
croatas en la Guerra de los Balcanes. El segundo por el temor a una entrada
masiva de trabajadores.
[5] El art. IV-447 dispone que el Tratado entraría en vigor el 1 de
Noviembre de 2006, siempre que en tal fecha se hubiesen depositado todos los
instrumentos de ratificación. En caso contrario, el Tratado entraría en vigor
el primer día del segundo mes siguiente al depósito del de ratificación del
último Estado que cumpliese ese requisito.
