LA
CONSOLIDACIÓN DE LA UNIÓN EUROPEA
El Tratado
de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de Febrero de 1992, afirma
la identidad de la Unión Europea en materia internacional y abarca sectores
extracomunitarios (política exterior y de seguridad y política de justicia e
interior)[1]. Entre sus objetivos cabe
destacar el favorecer la “unión cada vez más estrecha de los pueblos de Europa”
y la instauración de la “ciudadanía europea”, que completa a la
ciudadanía nacional sin sustituirla.
El Tratado de Maastrich modificó los Tratados originales
de los años cincuenta que instituyeron las Comunidades Europeas y agrupó el
conjunto de las disposiciones de estos Tratados, así como los nuevos elementos
relativos a la política exterior y de seguridad común y a la cooperación en
cuanto a justicia y asuntos internos, en un único Tratado, organizándolo sobre
la base de tres pilares: Comunidades Europeas (CE, CECA y CEEA);
Política Exterior y de Seguridad Común (PESC); y Asuntos Internos y Judiciales[2].
Un progreso importante lo constituyó el procedimiento
de codesión, mediante el cual desaparece prácticamente el procedimiento de
cooperación introducido por el Acta Única y que preveía una doble lectura de
las propuestas de la Comisión en el Parlamento y en el Consejo. Ahora, el
Parlamento y el Consejo pueden decidir con una sola lectura el texto; si hay
desacuerdo, el Parlamento puede rechazar o enmendar en segunda lectura la
posición del Consejo; si no hay conciliación entre el Consejo y el Parlamento,
la propuesta se considera no aceptada.
El Tratado de Amsterdam de 2 de Octubre de
1997 entró en vigor el 1 de Mayo de 1999 y modificó el Tratado de la Unión y
los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas, ampliando las materias
comunitarias a los temas de extranjería, visados y asilo[3], y previendo un Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia.
Si los primeros Tratados instauraron los derechos
de libre circulación de personas, mercancías y capitales y el Tratado de
Maastrich añadió derechos electorales para las elecciones europeas y
municipales, el Tratado de Amsterdam se concentró en los Derechos
Fundamentales haciendo hincapié en tres aspectos:
1) La obligación de la Unión de respetar los
Derechos Fundamentales, en particular los contenidos en el Convenio Europeo
para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales,
establecido por el Consejo de Europa en 1950[4].
2) El derecho de la Unión para adoptar medidas
para combatir cualquier discriminación basada en el sexo, raza u origen étnico,
religión o convicciones, minusvalías, edad u orientación sexual.
3) La obligación de la Unión de promover la
igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres más allá de las normas
recogidas en los Tratados, abriendo la puerta a la “discriminación positiva”.
También se reconoció el derecho a la Protección
de los Datos Personales en posesión de las instituciones.
Igualmente se introdujo el fomento del empleo, la
supresión de las fronteras interiores[5] y el reforzamiento de la seguridad interior mediante una mayor
cooperación policial y judicial penal frente a la criminalidad internacional y
a los tráficos ilegales[6].
De la
misma forma, el Tratado de Amsterdam introdujo tres innovaciones:
a) La creación de un espacio comunitario de
libertad, seguridad y justicia. Se trata de completar la libertad de
circulación, estableciendo normas comunes para la inmigración y el derecho de
asilo y de intensificar la cooperación en cuanto al Derecho Civil y Procesal,
así como la cooperación administrativa y aduanera.
b) El establecimiento de normas vinculantes en el
ámbito de la cooperación intergubernamental en materia penal y policial.
c) La integración de los Acuerdos de Schengen en
el marco de la Unión y su ordenamiento jurídico[7].
Todo ello sin olvidar el cambio gradual de la
toma de decisiones por unanimidad hacia la mayoría cualificada de 62
votos sobre 87, cuando la decisión debe tomarse a propuesta de la Comisión
Europea, o de 62 votos con el voto favorable de al menos diez Estados miembros,
en otros casos[8].
El Tratado de Amsterdam confirma y precisa el principio
de subsidiariedad, según el cual las decisiones deben tomarse lo más cerca
posible de los ciudadanos, reconociendo a éstos y a los residentes el derecho
de acceder a los documentos que emanan de las instituciones europeas, que ya
había sido reconocido por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo.
También refuerza la lucha contra el fraude que
afecta a los intereses financieros de la Unión y crea la OLAF, la nueva
oficina europea de lucha antifraude.
La moneda única se adoptó desde el 1 de
Enero de 1999 y los billetes y monedas de euro entraron en circulación el 1 de
Enero de 2002[9].
Los Tratados originales otorgaban a la Comunidad
competencias importantes en los ámbitos de comercio exterior y la ayuda al
desarrollo, añadiéndose después el componente externo de las políticas
externas, pero no se hacía referencia a la diplomacia o la defensa[10]. El Tratado de Maastrich codificó un conjunto de normas relativas a la
política exterior y de seguridad común (PESC), pero fue en el Tratado de
Amsterdam donde se establecen los principios que deben guiar dicha política, a
saber, la protección de los valores comunes, de los intereses fundamentales, de
la independencia y de la integridad de la Unión, así como de su seguridad, el
mantenimiento de la paz, el refuerzo de la seguridad y la cooperación
internacionales, así como de la democracia, del Estado de Derecho y de los
derechos fundamentales. Todo ello en cumplimiento de la Carta de las Naciones
Unidas y los acuerdos europeos relativos a la paz y a la seguridad.
Para ello se nombra a un Alto Representante,
con rango de Secretario General del Consejo, que dirige la acción de la Unión
según las decisiones del Consejo y en el marco de un triunvirato que incluye a
los representantes de la Presidencia del Consejo y de la Comisión. No obstante,
la Defensa constituye un problema complejo, toda vez que cuatro Estados
miembros son constitucional o tradicionalmente neutrales y no forman parte de
alianzas militares, mientras que los otros once restantes forman parte de la
Alianza Atlántica. Además, muchos Estados miembros tienen entre ellos acuerdos
militares bilaterales o multilaterales. Por ello la UE, con el fin de disponer
de una capacidad militar operativa, puede recurrir a los medios de la UEO.
La Unión
Europea Occidental (UEO) está formada por 28 países y constituye un marco
de diálogo y cooperación en materia de seguridad y defensa. Diez países son
Estados miembros y son signatarios también de los Tratados de la Unión Europea
y del Atlántico Norte. Los cinco países restantes de la UE son observadores:
Dinamarca y los cuatro países que no son de la OTAN: Irlanda, Austria,
Finlandia y Suecia. También forman parte de la UOE, como miembros o
colaboradores asociados, los miembros europeos de la OTAN no adheridos a la UE,
así como los países de Europa Central y Oriental que han celebrado acuerdos
europeos con la UE.
El Tratado de Amsterdam instauró el principio de cooperación
reforzada, según el cual si una mayoría de Estados lo desean es posible por
mayoría cualificada de los Estados miembros instaurar cooperaciones reforzadas,
tanto en el ámbito comunitario como en el de la cooperación penal y policial,
entre varios Estados miembros durante un determinado plazo de tiempo sin que se
cuestionen los principios del Tratado, en particular la libertad de circulación
y los derechos de los ciudadanos. La PESC se excluye de la cooperación
reforzada y sólo cabe el mecanismo de la abstención constructiva como mecanismo
de flexibilidad autorizado.
Los protocolos y declaraciones anexos al
Tratado contienen compromisos políticos no vinculantes relativos a la
abolición de la pena de muerte, al reconocimiento del papel del voluntariado, a
las necesidades de las personas minusválidas, al papel de las Iglesias y
organizaciones no confesionales, a la situación específica de las regiones
insulares, a la función social del deporte, a la libertad de prensa y de
expresión en los otros medios de comunicación, a la misión del servicio público
de radio y televisión, al papel de las entidades públicas de crédito, y a la
protección de los animales. También se refieren a la perspectiva de ampliación
de la Unión a nuevos Estados.
Luis M. Garrido
Abogado
[1] Por LO 10/92 de 28 de Diciembre (BOE nº 31 de 29 de Diciembre) se
autorizó su ratificación por España, la cual tuvo efecto mediante Instrumento
de 29 de Diciembre de 1.992 (BOE nº 11 de 13 de Enero de 1.994). Por Tratado de
24 de Junio de 1.994 se adhirieron Noruega, Austria, Finlandia y Suecia,
ratificado por España mediante Instrumento de 30 de Diciembre de 1.994 (BOE nº
313 de 31 de Diciembre) y adoptado por Decisión del Consejo de la Unión Europea
95/1/CEE, EURATOM, CECA de 1 de Enero de 1.995 (DOCE L nº 1 de 1 de Enero de
1.995) al no haber sido ratificado por Noruega.
[2] El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) formado por
los quince Estados de la UE y Noruega, Islandia y Liechtenstein entró en vigor
el 1 de Enero de 1994 y fue ratificado por España el 26 de Noviembre de 1993.
Una medida en vigor en el EEE es el número único para llamadas de socorro 112.
[3] Ratificado por España por Instrumento de 23 de Diciembre de 1998
(BOE nº 109 de 7 de Mayo de 1999) en base a la autorización concedida por la LO
9/98 de 16 de Diciembre (BOE nº 301 de 17 de Diciembre).
[5] El Acuerdo de Schengen, que engloba a todos los Estados miembros,
excepto Irlanda y Reino Unido, suprimió la mayoría de los controles en las
fronteras interiores, haciendo más realidad la libertad de circulación.
[6] El Tratado de Maastrich ya se ocupó de estas cuestiones en el
marco de la cooperación intergubernamental en cuanto a justicia y a
asuntos exteriores, pero con relativo éxito por su limitada capacidad de acción
debido a la exigencia de unanimidad en las decisiones y el inexistente control
jurisdiccional a nivel europeo. Uno de sus resultados fue la creación de Europol.
[7] Acuerdo de 21 de Junio de 1999 sobre la libre circulación de
personas entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros y la Confederación
Suiza (DO 30-04-2002). Entró en vigor el 1 de Junio de 2002.
[8] Alemania, Francia, Italia y Reino Unido disponían de diez votos
cada uno; España, de ocho; Bélgica, Grecia, Países Bajos y Portugal, de cinco
cada uno; Austria y Suecia, de cuatro; Dinamarca, Irlanda y Finlandia, de tres
cada uno; y Luxemburgo, de dos votos.
[9] La Zona Euro está integrada por 12 países de la Unión y San
Marino, Mónaco, Andorra y Vaticano. Faltan Reino Unido, Suecia y Dinamarca.
[10] En 1970, tras el primer informe Davignon, los Estados miembros
iniciaron una cooperación política que no se introdujo en los Tratados hasta 1986
con el Acta Única.
